Нелегкий путь в Европу, или как инвестору на Руси жить непросто

Дарья Годунова, управляющий партнер «Пионеры ГЧП»:

— Перед любыми выборами в те или иные органы власти на недолгий срок обостряются проблемные моменты окружающей действительности. И в первую очередь речь идет о бытовых благах: от экономических предпосылок дохода граждан до состояния социальной инфраструктуры.

Традиционно социальная сфера включает в себя все то, без чего сейчас не может обходиться житель любого населенного пункта и особенно потенциальный избиратель: объекты образования, здравоохранения, спорта, туризма, культурного досуга.

Но на любые социальные проявления нужны деньги, и не всегда государство, ответственное за упомянутые удобства, может позволить данные затраты, скорее наоборот.

Где берутся средства

Каждый год президент и правительство уделяют пристальное внимание инвестиционному климату, вернее, больше планам действий. Пока планы каждый год обновляются и уточняются, до реализации получается довести не все. Хотя есть и проверенные варианты поддержки государства тех же социальных проектов:

1. Бюджетные ассигнования. Через прямое финансирование или на основе коллективного участия органов власти разного уровня.
2. Участие в государственно-частном партнерстве (ГЧП), в том числе через возмещение затрат частного инвестора.
3. Налоговые льготы. Преференции как для производителей услуг, так и для меценатов.
4. Инвестиции от государственных компаний, учреждений разных форм и уровней (внебюджетные фонды и т.д.).

Помимо государственных инвестиций в проекте могут участвовать и частные инвесторы в разном соотношении.

Сегодня вопрос по привлечению внебюджетного финансирования как никогда стоит остро, особенно когда на бюджетные средства претендуют различные отрасли. На всех и всё сразу не хватает. И в такой ситуации одним из основных механизмов по привлечению бюджетных средств является законодательство в рамках ГЧП. А именно федеральные законы «О концессионных соглашениях» (115-ФЗ) и «О государственно-частном партнерстве и муниципально-частном партнерстве» (224-ФЗ).

Данные законы, подходы, виды договоров применимы именно в том случае, когда вы хотите построить, реконструировать и далее эксплуатировать выбранный государственный объект. И все это на основе одного соглашения с государством.

При этом вы можете как оставить объект в собственности государства, самостоятельно его эксплуатируя и получая прибыль, так и оформить его в собственность, правда, с некоторыми ограничениями.

Государственному партнеру это может быть выгодно, если, например, объект, который находится в упадке, сложно эффективно использовать и нет средств на реконструкцию. Как правило, такие объекты могут располагаться даже в центре города или в другой выгодной локации: школы, больницы, заброшенные стадионы, дома культуры и т.п.

Объектов такого рода у регионов много, а вот привлечь инвестора — целое дело, особенно с сегодняшними подходами и противоречивыми установками федерального центра. И даже если удается, то часто инвестору сложно понять, в каком истинном состоянии находится предлагаемый объект, а главное — каким образом его можно эксплуатировать, чтобы не просто вернуть вложенные средства, но и заработать. 

В таких случаях подразумевается разделение риска и компенсация публичным партнером частному выпадающих или недополученных из-за колебаний спроса доходов. Как правило, именно в рассматриваемых социальных объектах невозможно обеспечить самоокупаемость проекта без существенного публичного финансирования.

При этом сегодняшний болезненный кризис объективно ограничивает экономическую активность во всех секторах и сферах экономики. Хотя необходимо отметить, что именно сделки в сфере ГЧП пострадали в меньшей степени. За счет серьезной контрактной основы, закреплённых конкурсной процедурой условий и все это — под крылом упомянутых отдельных федеральных законов, которые также дают достаточно весомые гарантии.

Инвестор — не благотворитель, он тоже кушать хочет

Но с усилением социального расслоения и возросшего интереса к «неосвоенным» активам разного уровня с подачи тех же профильных госорганов стал активно педалироваться вопрос: как быть с забалансовыми обязательствами в случае финансового партнерства (участия) государства. Или часто такие обязательства ошибочно путают с тем, «что именно государство должно выплатить, а что инвестор забирает (ворует) себе».

Такие обязательства делятся на: 

• Прямые: прописанные и согласованные сторонами расходы бюджета в заранее определенном объеме в конкретное время, но выходящие за рамки трехлетнего бюджетного цикла;
• Условные: выплаты зависят от наступления определённых событий, рисков (выплата минимального гарантированного дохода, например).

При этом, например, по оценке InfraOne, по итогам доковидного 2019 г. объем «забаланса» по всем концессиям и ГЧП достиг 560 млрд руб., или 0,5% ВВП.

Поэтому забалансовые обязательства не должны быть сдерживающим фактором на рынке частных инвестиций в государственную инфраструктуру. Их объем незначителен: с учетом нынешнего кризиса к 2025 г. он не превысит и 4,6% госдолга страны. Между тем положительный эффект для экономики от инвестиций в инфраструктуру значителен, в том числе с точки зрения ее «разогрева» после кризиса.

На текущий момент в России, по данным платформы «РОСИНФРА», реализуются 2883 проектов в форме концессионных соглашений и соглашений о ГЧП на общую сумму 3,1 трлн руб., из них, особо отметим, 2,3 трлн руб. — частные.

Тем не менее, сегодня многие главы регионов на деле, а не на словах, просто побаиваются ввязываться в сотрудничество с инвесторами именно потому, что надо брать ответственность, отчитываться перед центром за передачу активов, компенсацию затрат в части полного возмещения инвестиционных расходов.

Такая насторожённость передается по подведомственности антимонопольным службам и часто прокурорскому корпусу. Подтягивается и судебная практика.

В последнее время по проектам в социальной сфере сформировалась негативная опасная тенденция. В качестве примера приведем типовой концессионный проект о создании и эксплуатации средней общеобразовательной школы, который иллюстрирует сегодняшнее отношение к вопросу.

Судебная практика — чтобы другим неповадно было

Арбитражный суд Югры решением от 2 июля 2021 года отказал в удовлетворении требований к УФАС по ХМАО — Югре об оспаривании решения, которым были выявлены нарушения законодательства о конкуренции при проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения о создании и эксплуатации объекта образования. Ранее нефтеюганская межрайонная прокуратура по итогам проверки конкурса выявила ряд нарушений и обратилась в УФАС.

Суд поддержал выводы антимонопольного органа, в частности:

• по концессионному соглашению невозможно финансирование концедентом всех расходов концессионера, в связи с чем имеется необходимость проведения закупки согласно законодательству о закупках (44-ФЗ «О контрактной системе»);
• концессионер не может осуществлять деятельность по соглашению с использованием объекта соглашения — школы, так как не является образовательной организацией.

Согласно 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» ч. 13 ст. 3 устанавливаются два различных вида финансирования концедентом:

• принятие части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, его использование (эксплуатацию);  
• плата концедента.

Никаких отдельных ограничений размера платы концедента в законе не присутствует. Исходя из этого, плата концедента может покрывать как расходы концессионера на создание, не возмещенные на этапе строительства, так и иные расходы концессионера, определенные в соглашении.

Кроме того, необходимо особо выделить, что ГЧП-соглашения привлекательны для публичной стороны не только тем, что нужно платить не сразу в пределах бюджетного периода, а лишь после ввода объекта в эксплуатацию, но и тем, что ГЧП/концессионное соглашение совмещает в себе три функции сразу: проектирование, строительство/реконструкцию, эксплуатацию.

Отдельно же эксплуатация объекта, созданного по 44-ФЗ «О контрактной системе», на что ссылается суд, предусмотрена только в случае заключения контракта жизненного цикла (КЖЦ). Однако КЖЦ не могут быть заключены в отношении объектов образования, что делает невозможным применение 44-ФЗ в рассматриваемом случае. Или разбивать весь процесс/проект на несколько конкурсов и контрактов. Отдельно проектирование, отдельно строительство, отдельно эксплуатация. И три разных исполнителя-победителя, соответственно.

Что же касается второго вывода, следует отметить, что 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» не указывает, что те или иные обязательства концессионер обязан осуществлять лично, без привлечения, например, субподрядных исполнителей. Наоборот, положениями закона допускается передача концессионером объекта концессионного соглашения или его части третьим лицам (п.1 ч. 1 ст. 8 115-ФЗ), а также привлечение других лиц для исполнения концессионного соглашения (п. 2 ч. 1 ст. 8 115-ФЗ).

В этом смысле концессионер может обладать правом на использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, однако в отсутствие специального разрешения будет лишен возможности самостоятельной реализации этого права.

Именно для этих целей концессионер и наделен правом привлекать третьих лиц, в том числе обладающих специальными разрешениями, как и в рассматриваем случае.

Жить можно иначе

Несколько дней назад глава ВЭБа Игорь Шувалов, выступая на марафоне «Новое знание», особо отметил, что Россия впервые накопила достаточное социально-экономическое богатство, чтобы повысить уровень жизни средней российской семьи до среднеевропейского. Он также выразил мнение, что для достижения этой цели необходима мобилизация самих россиян, а также совсем другой уровень диалога между ними и управленцами.

Полностью соглашусь с данным подходом, особенно в рассматриваемых выше проектах. Сегодня мы располагаем:

• проверенным, выверенным, работающим действующим законодательством,
• наработанной практикой,
• желанием сделать жизнь лучше;
• заинтересованными энтузиастами-инвесторами, наконец.

Немного бы еще вовлеченности и заинтересованности управленцев на местах, профессиональных подходов и беспристрастности надзорным и судебным структурам — и Европа у нас практически в кармане.  

>>> Читайте также на DK.RU: Дарья Годунова: «С чего вдруг оценка законодательных инициатив и верховного закона стала под запретом?»