«Наши граждане, выезжая за границу, оставляют свой менталитет где-то в районе пограничного контроля. Идут декларировать все имущество и все доходы, налоги платят, сразу становятся зайками».
Российский общественный деятель, эксперт в сфере противодействия коррупции в России, учредитель и председатель правления «Трансперенси Интернешнл — Россия» Елена Панфилова рассказала, в чем особенность российской коррупции, можно ли ее победить и почему разговоры о том, что воровство — в менталитете русского человека, — бред.
Елена Панфилова, учредитель Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл — Россия»:
— Представление о том, что такое коррупция, очень сильно разнится в головах у разных людей. Я бы хотела сначала поделиться видением, а что такое коррупция.
Мы исходим из того, коррупция — это злоупотребление вверенными полномочиями и/или вверенными ресурсами в личных целях. При этом не все, кто имеет доступ к ресурсам или имеет некоторые полномочия, являются коррупционерами.
Как становятся коррупционерами?
Чтобы стать коррупционером, человек, во-первых, должен обладать властью или ресурсами. Во-вторых, этот человек должен быть помещен в особую институциональную рамку.
Эта институциональная рамка — некий контроль за людьми, которые обладают ресурсами. Кто выполняет эту функцию со стороны государства? Прокуратура, счетная палата и ЦИК — именно они следят за тем, чтобы коррупция не возникала. Еще есть внешний контроль — это СМИ, некоммерческие организации и индивидуальные граждане, как ни удивительно. Известно, что у нас контроль хромает. Но означает ли это, что во всех странах, где есть люди с полномочиями и где хромает контроль, все коррупционеры? Нет.
Значит, есть еще какие-то причины для возникновения коррупции?
Третья, очень важная причина зарождения коррупции — человеческий фактор, назовем его — алчность.
Теперь мы можем сказать, кто такой коррупционер. Это человек, который обладает полномочиями, работает в системе недостатка контроля и при этом алчен по натуре.
Мы видим, что существование коррупции зависит от разных факторов, значит, чтобы устранить или минимизировать ее, нужно работать с каждым из них.
Мы можем, например, провести административную реформу и внимательно посмотреть, а всё ли мы сделали в этом направлении, все ли полномочия у нас четко прописаны. Я вам отвечу: нет.
Для государственных и гражданских служащих есть закон о государственной службе, для муниципальных служащих тоже есть закон, а вот высшие должностные лица у нас ничем не регулируются. У нас есть перечень лиц, которые занимают государственные должности в Российской Федерации. То, что от них требуется, раскидано по разным законам, но полномочия нигде четко не прописаны.
Что касается контроля. У нас все предлагают бороться с коррупцией простым способом — создадим побольше надзорных органов: Роспотребнадзор, Роскомнадзор, Надзор за надзором и так далее. При этом влияние внешнего контроля всячески сокращают: у СМИ, у НКО и у обычных граждан надзорные полномочия стараются свести к минимуму. Здесь у нас тоже промахи есть.
Но самая сложная история все-таки в человеческом факторе.
Меня многие спрашивают: в чем особенность современной российской коррупции? Дело в том, что у нас создана коррупционная вертикаль, которая выстроена в параллель с вертикалью власти.
У нас есть бытовая коррупция, административная, политическая и есть коррупция высших должностных лиц. Часто нам говорят, что в России полезно было бы применить грузинский опыт по борьбе с коррупцией. У них получилось побороть бытовую и административную коррупцию, но ни политическую, ни коррупцию высших должностных лиц им побороть не удалось.
Можно посмотреть на Америку. В США нельзя дать взятку среднему полицейскому, но вот прикупить пару конгрессменов можно. Наша коррупция в этом плане находится в тренде с общемировой. Но разница в том, что в мире есть реальное противодействие хотя бы каким-то сегментам коррупции, а у нас вообще нет борьбы с коррупцией ни на каком уровне.
Россия подписывает конвенции по борьбе с коррупцией, но все их очень легко обходят.
Мы, например, декларируем доходы и имущество свои и ближайших родственников: несовершеннолетних детей и супругов. Но вот незадача: в первый год, когда закон о декларации доходов только приняли, в Госдуме было одиннадцать разводов. Господин Жириновский прожил с женой 35 лет, а потом развелся. В декларации он указал, что владеет только прицепом.
Часто ведь бывает, когда служащие на вопрос: «Откуда недвижимость?», отвечают: «Это вилла не моя, она принадлежит моей 90-летней теще, успешной предпринимательнице». Это какое-то издевательство над здравым смыслом.
То есть формально регулирование есть, но на деле многие виды коррупции адаптируются к новым законам и ускользают. Все это происходит потому, что они сами и придумывают правила игры. Всегда можно принять законодательство, которое будет удобно тебе.
Вот немного раньше Россия ратифицировала закон ООН об отмывании средств, так вот там наши законодатели руку приложить к документу не успели, и там прописано, что любые родственники подвергаются проверке: все бабушки, дедушки, братья, сестры и бывшие супруги. То есть Росфинмониторинг смотрит на все виды движения активов публичного должностного лица, а антикоррупционная комиссия — нет.
Особенности российской коррупции
У российской коррупции есть свои особенности. Первое — когда мне на голубом глазу, особенно люди во власти, говорят про коррупцию в России: «А что вы хотите, у нас такой менталитет!», то хочется спросить: какой? Откуда он взялся, такой специальный менталитет?
Если исходить из того, что менталитет — это что-то, что передается на генетическом уровне, то придется признать, что Бог был большой затейник, потому что менталитет раскидал он рандомно. Вот в Сенегал, Россию, Индонезию менталитет попал, а на границе с Финляндией, прямо по Ленинградской области, остановился, там нет никакого коррупционного менталитета. Была Финляндия частью Российской империи? Была. Должна была хоть крошечку этого менталитета унаследовать? Должна. Но что-то не унаследовала.
Более того, наши российские граждане, выезжая за границу, оставляют менталитет где-то в районе пограничного контроля. Они приезжают в Европу, например, и идут декларировать все имущество и все доходы, налоги платят, сразу становятся зайками. Так что о каком менталитете мы говорим?
Ужасно то, что взаимосвязь российского менталитета и склонность к коррупции транслируется вовне, что люди говорят: «У нас такая культура в стране!». А потом идет цепочка: дураки, дороги, все воруют, Карамзин, это не я, это Иван Грозный, нет, не Грозный, а Меньшиков и так далее.
Это ужасающая вещь, когда нам говорят: «С коррупцией бороться бесполезно, потому что у нас такой народ». То есть нам говорят, что если у любого русского человека будет возможность, он сопрет болтик от ракеты. Но это ведь не так!
Вторая большая проблема — бороться с коррупцией у нас принято только палкой, только арестами и так далее. Из-за этого в стране происходит смешение совершенно разных вещей: борьба с коррупцией и борьба с коррупционерами.
Что такое борьба с коррупционерами? Посадки. А что такое борьба с коррупцией? Это устранение возможностей, при которых создаются коррупционеры. Если мы просто посадим коррупционера и оставим все как есть, то следующий пришедший, если в нем есть элемент алчности, станет таким же. Если он увидит, что есть возможность вывести денежки через аффилированную компанию, он обязательно это сделает.
Так что когда нам говорят, что в стране отлично идет борьба с коррупцией и подтверждают это количеством посадок, то это — не про борьбу с коррупцией, а про борьбу с коррупционерами.
Третье. Нам часто говорят, что в России все не так плохо с коррупцией. А что значит «не так плохо»? Я считаю, что до тех пор, пока коррупция не сведется до того минимума, когда она не перестанет угрожать национальной и личной безопасности, у нас все плохо.
Почему коррупция может угрожать национальной безопасности? Я не беру ситуацию, когда ракеты падают. Но когда у некоего министра есть домик в Майами, к нему могут прийти спецслужбы, которые скажут ему: «Либо домик, либо ты дружишь с нами», кого он выберет, как думаете? А если у него много маленьких домиков?
Вот был у нас министр атомной энергетики господин Адамов, который реформировал нашу атомную энергетику и занимался параллельно строительством домиков в Питсбурге. А у него, между прочим, все наши ядерные секреты были в руках. Это хорошо? Очень плохо.
Что касается личной безопасности. Мы часто опаздываем, и так соблазнительно побыстрее пройти паспортный контроль в аэропорту за какое-то небольшое вознаграждение. Но в этот момент мы вспоминаем, что две террористки-смертницы зашли на борта самолетов в Домодедове, потому что дали взятку в 1 тыс. руб. за прохождение рамки сотруднику безопасности. Эта милая, невинная коррупция — взятка полицейскому, взятка в БТИ, взятка сотруднику ГИБДД — это все и есть угроза нашей личной безопасности.
Конечно, коррупцию нельзя искоренить полностью, ни в одной стране мира этого сделать не удалось. Даже в таких странах, как Норвегия, Дания, Сингапур, Новая Зеландия проявляется grand corruption. Но их отличие от нас в том, что там коррупция не присутствует повально на всех уровнях.
Материал написан на основе лекции Елены Панфиловой в Екатеринбурге: «Противодействие коррупции: пределы возможного и невозможного». Подготовила Екатерина Тарханова