Федерализм без выборов губернаторов не работает

Сергей Гуриев*, ректор Российской экономической школы
В российском федерализме, по моему мнению, сегодня создана неправильная система целей. Да, у нас есть успешные регионы. Но их немного. Российская экономическая школа (РЭШ) оценивает в регионах бизнес-климат, успешность деятельности властей. И эти оценки показывают: успешных регионов— меньшинство. В любой аудитории попросите назвать десять успешных регионов— и первая пятерка совпадет практически у всех, а относительно второй мнения разойдутся. И уж точно никто не назовет больше пятнадцати успешных областей. Успешные регионы— это, скорее, исключение из правила, и это тот случай, когда они это правило подтверждают. Необходимо понять, в чем причины проблем российского федерализма.
В 90-е гг. у нас строили федерализм по образцу западных стран— США или Германии. Когда такой федерализм может работать? Должна быть высокая мобильность населения— люди должны иметь возможность «голосовать ногами» против тех регионов и тех губернаторов, кто плохо работает. Должны быть демократические процедуры: губернаторы должны быть под­отчетны своему населению, они обязаны заботиться об интересах жителей, в противном случае федерализм не имеет смысла. И необходимы экономические, фискальные основы федерализма— полномочия и ответственность должны сопровождаться налоговой базой.
Мы пробовали все это строить в 90-е гг., но эти условия не были выполнены. Неудивительно, что западная модель федерализма у нас не заработала.
Затем мы посмотрели в противоположную сторону— на Восток. Обнаружили успешный федерализм в Китае. Формально Китай не является федеральным государством, но очевидно, что такая большая страна так или иначе должна построить стимулы для всех уровней власти. В Китае нет выборов губернаторов, они, как и партийные секретари провинций, назначаются сверху. И это работает.
Почему так? Экономисты, мои коллеги по РЭШ, в своих исследованиях показали, что главная черта китайских стимулов к продуктивной деятельности для региональных властей в том, что губернатора повышают или понижают в зависимости от единственного показателя— экономического роста в сравнении с соседними областями. И такая модель не вполне подходит России, потому что мы гораздо более богатая страна.
Российское общество ждет от губернаторов не только экономического роста, но и социальных результатов. У наших губернаторов по сравнению с китайскими проблемы сложнее, с такими проблемами китайские губернаторы и партийные секретари столкнутся лет через пять или десять. И вторая причина успеха китайцев, невозможная у нас,— существование общенациональной федеральной Коммунистической партии, которая работает именно как настоящая политическая партия. У регионального политика в Китае (как, впрочем, и в Соединенных Штатах) есть стимулы: если я буду работать хорошо в своем регионе, меня повысят, и я перееду в Пекин или Шанхай. Это то, чего у нас, к сожалению, нет. Нет общенациональных партий, которые могли бы создавать меритократические (основанные на ценностях роста.— Прим. ред.) правила успеха.
Очевидно, что наша сегодняшняя федеративная модель не работает. Мы в РЭШ много изучали, есть ли корреляция между назначением, переназ­начением, повышением наших губернаторов и успехами на их месте работы. Ответ: нет корреляции! Если она и есть, то скорее отрицательная. Успешные губернаторы не вознаграждаются за свою хорошую работу, неуспешные не обязательно снимаются за плохую. Нам нужны изменения, и уже сейчас понятно, что они займут много времени.
Во-первых, нам нужна мобильность населения. Для этого нужно строить дороги, аэропорты, развивать Интернет, потому что без информационной прозрачности нет мобильности. Второе— финансовое развитие и рынок жилья. У наших людей нет возможности переезжать так же легко, как в Америке. Там человек меняет место жительства в среднем десять раз, в России— меньше двух. Без этого не будет критериев оценки губернатора: если люди уезжают, значит, там что-то не то. Если приезжают, значит, регион успешен.
Наш опыт показал: сегодняшний механизм оценки губернатора из центра— не работает. И, по моему мнению, у нас есть только один способ создать этот механизм — вернуться к демократическим выборам губернаторов. То есть когда губернатор будет напрямую отвечать перед своими избирателями и заботиться о благосостоянии региона, а не тех людей в Москве, которые назначают его на эту должность.
Колонка написана на основе выступления на инвестфоруме «Сочи-2011»